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智库:领导美军的“影子统帅部”

作为决策链条上不可或缺的关键一环,美军十分重视智库在塑造军队、设计战争中的作用。五角大楼的每一次军事创新、重大转型和战争筹划,背后都有智库的影子。智库被美国看作国防政策的总设计师、军事活动的总策划。

智库,通常是指“独立的、非盈利的政策研究机构”。在美国,智库被称为增长最快、最为兴盛的一种“服务业”。据统计,全美大大小小的智库共有1815家。其中,能够影响美国军事政策的主要是军方智库和排名比较靠前的民间综合战略智库。

目前,经过多年建设和发展,美军已建成分别隶属于最高统帅机关、各军种及联合司令部和院校的三大智库群。

最高统帅机关的智库,主要是国防部和参联会辖下的顾问委员会。如美国国防科技委员会,是国防部进行国防科技研究和认证的机构,被视为对五角大楼影响力最大的军方智库,其政策建议能够直送国防部长。五角大楼有关国防科研发展、武器装备建设和军品采办等重大防务问题决策,往往需要参考他们的建议。

各军种及联合司令部下属的研究机构,主要有陆军研究中心、海军研究署、空军研究所和作战中心等。为了关注亚太战略格局的变化,美军还特意在太平洋司令部设立了美国亚太安全研究中心,专职从事亚太战略问题研究。

利用院校的人才优势,美军军事院校特别是中高级院校一般都设有研究所和各种研究中心,进行相关领域的理论研究。国防大学的国家战略研究所、陆军军事学院的战略领导中心和海军军事学院的海战研究中心,已成为美军进行战略和作战研究的知名智库。

为了保障智库的“独立性”,军方智库虽然隶属军队编制,但其研究人员却主要以卸任政府高官、退役高级将领和文职人员为主。这一方面是因为他们具有丰富的实践经验,能够把握政策研究的方向;另一方面是因为他们已脱离高级别工作岗位,能够承受各种压力,对于需要咨询的问题,往往会仗义执言。

对于军方的决策,民间智库也具有举足轻重的作用。为了满足军事决策咨询需求,五角大楼积极利用一些综合研究能力较强、影响力深厚的民间智库为其出谋划策。

根据2010年宾夕法尼亚大学“智库与公民社会”项目的研究结果,布鲁金斯学会、卡耐基国际和平基金会、美国对外关系委员会、兰德公司等全球排名前十的智库,均把五角大楼看作固定的服务对象,并与其建立了长期、稳定的合作关系。

兰德公司是美国与军方关系最为密切的综合战略智库之一。该智库的基本定位是军队赞助的科学研究和发展中心、理论知识的工厂和智囊团。无论是核战略、国防部重组和军事转型等重大政策,还是朝鲜战争、越南战争和当今的反恐战争,都曾是兰德学者策划已久的研究项目。

美军认为,非军方智库由于与五角大楼不存在隶属关系,不受长官意志的影响,因此,提供的政策建议往往比较客观。

2010年,美国战略与预算评估中心(CSBA)发布了《空海一体战》研究报告。时任参谋长联席会议主席的海军上将迈克尔马伦称该报告是“打破军种之间、联邦部门之间和国家之间自上而下机构的榜样”。毫无疑问,对“决定脑袋”的军方智库而言,很难提出突破军种壁垒的理论建议。

智库不是闭塞的纯学术机构,其目标是通过一定的运作模式,使其研究结果进入决策层,影响政策结果。

军方智库的运行经费主要来源于国防费,政策咨询参考主要依据隶属关系,以项目授权、项目拨款的方式运作。民间智库一般无“皇粮”可吃,其运行资金主要依靠项目收入,部分来源于企业、基金等社会组织和个人的捐助。受此影响,民间智库与军方主要遵循商业运行规则,依据合同关系进行政策咨询参考。

以兰德公司为例。作为美国军界的首席智囊,兰德公司通常首先与五角大楼签订项目服务合同。然后,双方在合同规定的范围内,或根据兰德公司具体的项目建议,或根据五角大楼的项目需求,协商形成《项目说明书》,明确研究问题、研究方法、研究数据、进度、研究预算等具体内容。一旦项目资金到位,兰德公司按时间表提供研究成果。

除了合同规定的项目和军方指定的项目外,兰德公司也会自主完成一些项目,向军方推荐和兜售。朝鲜战争前夕,兰德公司曾对“中国是否出兵”进行预测研究,结论是“中国将出兵朝鲜”。对于仅有一句话的研究成果,兰德公司欲以200万美元的价格卖给军方。五角大楼认为要价太高,未予理睬。美军打到鸭绿江边后,中国军队果真入朝作战。兰德公司的预言变成现实,美国国防部追悔莫及。

对民间智库而言,能否与军方建立合作关系,除了需要高质量的研究报告外,还应熟悉媒体运作方式,使军方和社会了解自己。通过出版刊物和著作,发布研究报告,举办发布会或研讨会等方式,一些民间智库不断展示自己的科研实力,提高政策建议的影响力。

新美国安全中心(CNAS)是2007年2月成立的智库。相对于布鲁金斯基金会的200名专家而言,该中心的规模很小,只有30名员工,每年预算不到600万美元。但该中心熟悉媒体运作方式,在不到两年的时间里,推出了一系列有关伊拉克战争和美军全球战略调整的著作。2008年,该中心把基辛格、奥尔布莱特等多位前国务卿召集在一起,举行伊朗核问题圆桌会议,一举扩大了影响。2009年,奥巴马上台后,中心的多名高级研究员被召入五角大楼,担任国防部副部长、副部长帮办等要职。

需要指出的是,商业运作能够为智库争得项目,带来美元,也会使智库忽视课题研究的“道德性”。通过兰德公司有关越南战争问题的研究,人们发现站在道德的立场去看待它的研究成果,不符合兰德公司的核心原则。许多智库也许能够承受权力机关的压力,却无法躲避金钱的诱惑。

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